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张群:南京国民政府住宅立法研究(下)

法律快车官方整理 更新时间: 2020-07-04 10:58:33 人浏览

五、民国时期住宅立法形成的主要制度
上述法律法规共同发挥作用,形成了准备房屋及其救济制度、房租管制制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定的积极意义。 (一)准备房屋制度 准备房屋指“随时可供租赁之房屋”(旧土地法第161条)。旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释说,准备房屋的“用意在责成市政当局,维持市民住居之相当便利。倘能依此规定,负责维持,则除因非常情形,人口突进,决无房屋缺乏之虞,市民不致因住居问题而起恐慌。”反之,如果发生“非常事故,不能维持房屋数额之常状,致发生房屋缺乏时,即应施以救济。”64因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。 民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于新旧土地法。通观两部土地法的规定,准备房屋制度主要包涵两方面的内容: 1.准备房屋的比例。旧土地法第161条规定,市内房屋应以所有房屋总数2%为准备房屋。这是参考外国的数据,依据中国社会一般情况推断得出的。当时就有学者认为这一数据有待查证。事实上,即使以该比例为科学且合乎国情,如何调查统计全市的房屋数量,如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施,在当时的情况下也很难实行。65一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有明确规定比例,但第94条规定“城市地方,应由政府建筑相当数量之准备房屋,供人民承租自住之用”(租金不得超过土地及其建筑物价额年息8%)。66 则应该也有一定的具体比例,不过由地方政府决定。 2.救济措施。新旧土地法均规定,如果准备房屋数量不足(旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的1%则为房荒,新土地法没有明确),则政府要采取救济措施。旧土地法规定救济措施有三:一是规定房屋标准租金,二是减免新建房屋的税款,三是建筑市民住宅(第162条)。新土地法只规定了前两项。根据第94条关于准备房屋的规定,是将第三项内容融合进了准备房屋条款中。与西方的立法相比,土地法的规定比较原则,也比较保守。在抗战和内战期间,上述规定都被行政立法和地方立法所突破。 (二)标准租金制度 关于租金的标准,当时世界上有三种立法模式,“有规定其应为某年前之租额,有规定应为相当额,有规定应定标准租额者。”67旧土地法借鉴英国和德国的有关立法规定政府建筑的市民住宅出租时其租金不得超过建筑用地和建筑费总价额年息的8%,私有房屋标准租金以不超过地价册所载土地及建筑物之估定价额年息12%为限(第163条)。原定租金超过标准租金者,承租人可以按照标准租金额支付;原定租金少于标准租金者,依照原定租额支付。出租人不得以任何名目加租。以现金为租赁之担保者,不得超过二个月租金之总额,其现金利息视为租金之一部。 抗战中颁布的重庆房屋租赁条例在旧土地法基础上做了进一步规定。第一,首次详细规定了标准租金的具体标准。根据房屋建造的时间,如果房屋建造于民国二十六年(1937)终以前者,租金款目不得超过于民国二十六年(1937)原租金数百分之四十。房屋建造于民国二十七年(1938)以后、二十九年(1940)终以前者,租金数目不得超过于民国二十九年(1940)原租金百分之二十。房屋建造于民国三十年(1941)以后者,租金数目不得高于建筑物与土地之总价年利二分以上。第二,继承了土地法关于约定租金和标准租金发生冲突时从低支付的处理原则,但同时又给私法自治留下了空间:“系双方同意者,不在此限”。这是对土地法一概否定的修正。第三,首次明确了转租的租金标准,按原租金比例计算,不得超过百分之二十。这实际承认了二房东的合法地位。第三,明确规定租金按月计算和支付,承租时预付租金一个月。出租人不得强迫一次收取一个月以上之租金。第四,首次规定了租金的提存制度。即出租人如拒绝收受承租人依照租约按月付给之租金时,承租人得将租金依法提存之。这在一定程度上可以防止承租人因为出租人恶意拒收租金导致长期欠租而被迫退租的情形发生。 《战时房屋租赁条例》不再具体规定租金标准,而是区分不同情况。如果出租房屋建造于本条例公布以后者,其每年租金之最高额不得超过其建筑物价额百分之二十;出租房屋建造在本条例公布以前者,其标准租金由省或院辖市政府拟定报请内政部转请行政院核定之。此外,还允许一定范围的上涨租金。如果租约所定期限在半年以上而该地经济情况显有变动,出租人得请求酌加租金,但不得超过原租金百分之三十。 抗战后颁布的新土地法取消了只适用于房荒时期的标准租金制,改为“一刀切”的规定城市地方房屋租金不得超过土地及其建筑物申报总价额的10%(旧土地法规定为12%)。这在台湾地区的司法判例中被确认为强制性规定,“如当事人间约定之租金超过此限制,其超过部分无请求权”。 (三)限制退租权制度 限制退租权,即限制出租人的终止契约权。这是房屋租赁纠纷的焦点。在民法上,对于终止契约(即退租)已经有一些规定,但基本精神还是维持出租人和承租人利益的平衡,并区别定期和未定期租赁。前者必须租赁期满才可解约,后者则随时可以终止。新旧土地法为贯彻限制出租人和保护承租人的政策,借以解决国民居住问题,均将民法的规定加以变更补充。战时立法房租立法又在土地法的基础上,增加或修正了一些规定,以更好的保障承租人的利益。但也有一些只是重申民法的规定。因此不宜低估民法的重要性。 旧土地法第166条规定,除非发生下述情况,出租人不得收回房屋:(1)承租人积欠租金额,除担保现金抵偿外,达二个月以上;(2)承租人以房屋供违反法令之使用时;(3)承租人违反租赁契约;(4)房屋损害因承租人重大过失所致,而且承租人不为相当之赔偿。这是为了“防止出租人无故将房屋随时收回,特予承租人以相当保障。” 68根据这一精神,“为防止出租人乘房屋缺乏时为不正当之要挟,”土地法第167条还规定,“在房屋标准租金施行期间,定期租赁契约终止后,承租人可以依照原契约条件继续租赁,”“予承租人以相当保障”。69上述第2款承租人以房屋供违反法令之使用时可以终止契约是民法没有的规定,虽然按照民法总则有关行使权利遵守诚实信用原则的规定,应该可以作此解释。但究不如土地法将其明确为好。此外,土地法施行法(1935年3月通过)第35条还规定,“出租人因重新建筑,得不受土地法第一百六十六条规定之限制,收回房屋。”这也是民法没有的规定。 重庆市房屋租赁条例更为详细的规定了出租人可以主动退租的要件。包括①承租人在住屋内有不法行为,危及社会秩序者;②承租人积欠租金数目除以担保现金作抵外,达两个月以上者;③承租人因重大过失,损坏房屋而不为相当之赔偿者;④承租人违法转租者;⑤出租人收回自用者(定期租赁仅限于期满情形);⑦房屋必须改建且已领得建筑执照者;⑧奉市政府命令因公租用者。因为收回自用是最为有力的退租理由(如对定期租赁,承租人如于期满前一个月通知依原租约条件继续承租,出租人不得拒绝,但如出租人收回自用则不能适用该条款),该办法对此做了严格的限制,以防止出租人的权利滥用、保护承租人利益。首先,租赁期满或租赁未定期限者,出租人如将房屋收回自用,须于三个月前通知承租人,并取得当地保甲长具结保证后,向该管警察分局声请许可。其次,凡供工厂、学校、医院使用之房屋,出租人如将房屋收回自用,须于一年前通知承租人,并依前项规定声请许可。再次,收回自用的房屋,出租人于一年内,不得将全部或一部出租于第三人。《战时房屋租赁条例》关于租约的终止情形以及收回自住的条件、程序及违法的后果,基本沿袭前者的规定。 抗战胜利后,新土地法将“收回自用或必须改建”明确规定为退租的法定理由。关于退租的规定也没有了适用期间上的限制。这是对旧土地法和民法有关条款的最大修正。随后颁布的《房屋租赁条例》对退租的规定空前详细,达九款之多:(1)承租人以房屋工违反法令之使用者;(2)承租人因可归责于自己之事由,积欠租金除以担保金抵偿外,达二个月以上者;(3)承租人故意或过失毁坏房屋,而不为修复或相当之赔偿者;(4)承租违反第六条第一项之规定者;(5)出租人依第十一条规定将房屋收回自用,经确实证明者;(6)约定租赁期限已届满者;(7)承租人关闭房屋不为使用达六个月者;(8)房屋必须改建,已于三个月前通知承租人,并已领得建筑执照者。(9)承租人违反租约所定之限制者。这是此前所没有的。 (四)强制出租制度 这是源于德国《住宅缺乏救济令》的制度。其要点有三:限制个人自用住宅数量、强制空屋出租、防止住宅减少。史尚宽在抗战之初即建议采纳。70但中国首次规定于《战时房屋租赁条例》。该法规定,政府为保障住房权可以采取如下紧急措施:(1)检视空余房屋适于居住者,得限期令房主出租;(2)房主自住房屋超过其实际之需要者,得令其将多余之房屋出租;(3)可供居住之房屋得禁止其拆毁;(4)现供居住之房屋得禁止其改作他用;(5)被炸毁或倾圯之房屋尚可修复者,得令房主修复出租。被炸毁或倾圯之房屋,如出租人无力或不为修复,而承租人仍愿继续租用者,得有承租人代为修复,出租人不得无故拒绝。 国民政府1946年修订通过的新土地法,吸收了上述规定。第97条:“城市地方每一人民自住之房屋间数,得由市县政府斟酌当地情形,为必要之限制,但应经民意机关之同意。”但没有规定多余房屋该如何处理。 1947年《房屋租赁条例》对此做了补充。该条例第二条规定:可供居住之房屋,现非自用且非出租者,该管政府得限期一个月内命其出租。自用之房屋超过实际需要,依(1946年)土地法第九十六条之规定,得限期命将超过需要之房屋出租。违反前二项所为之命令者,强制其出租,并得处五千元以下罚金。 (五)政府建筑公营住宅制度 市民住宅是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋,类似现在所说的廉租房。旧土地法规定,发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民,其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法(1943年)第34条也规定,“在人口稠密之地区,住宅不敷居住时,县市政府得修建平民住宅,廉价出租;或修建宿舍,免费或廉价租与平民暂时住宿。”新土地法没有这一条款。根据第94条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定,是将这一内容融合进了准备房屋条款中。后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条规定,该条例第一条所指地区内各该管政府,应依土地法第九十四条及第九十五条之规定,建筑人民住宅。则发生房荒的时候,地方政府可以直接建设市民住宅。这就承认和赋予地方政府为所有市民的住宅需要承担保障和救济的责任,无疑是一个很大的进步。 由于承担公营住宅责任的主要是地方政府,因此,西方一些国家规定中央政府要给地方政府财政补助,如英国1924年就规定,中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。71新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定。有学者在1933年就指出:“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下,虽欲努力求之,恐亦难能办到。依著者之意见,可由中央政府特许地方政府发行建筑公债,以补不足,尚属可行,且在欧美各国亦不乏先例也。”72这一缺陷在抗战爆发后都得到了一定程度的弥补。 国民政府行政院于1938年颁布的《内地房荒救济办法》,在公营住宅制度方面有了很大的进步。首先明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理,其建筑计划应呈请省主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地拨充之,如无适当之公有土地时,得依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付,经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次,规定了公营住宅的环境和质量要求以及出租条件。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区。其建筑设计和质量必须符合下列条件:①空地面积不得少于全部基地百分之三十;②结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要;③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料;④外墙及主要分间墙应用防火材料构造;⑤应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之。其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。 当时的重庆国民政府根据这一法令,在离市区较远、地价比较低的地带,借助中国农民银行等四大银行贷款营建,按照投资计算,重庆三百万元,成都二百万元,贵阳一百万元。这个力度是前所未有的。但是,相对当时的难民数量,仍旧“求过于供,向隅者多,是以仍有待于政府之大量建筑,以应急需。”73而且,当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅。但该办法只是笼统规定公营住宅,没有做进一步的区别。在1941年召开的第三次全国内政会议上,曾有官员建议,“应分普通住宅与平民住宅两种,建造平民住宅之数量,不得少于普通住宅数量之三倍”。 74这是很高明的一个思路。正如德国学者所指出的,所谓的住宅缺乏,并不是真的住宅短缺,“而是便宜的住房短缺”。75但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定不同的政策,以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。 (六)鼓励私营住宅制度 要增加住房,仅靠政府出面公营住宅是远远不够的,鼓励资助私人兴建房屋才是真正的解决之道。正如当时人所指出的,“政府之努力与人民之踊跃投资必须相辅而行,方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁荣发展之基础。”76为此,南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。 最早的规定见于旧土地法。旧土地法第162条规定,发生房荒的时候,政府可以减免新建房屋税款,以鼓励私人建筑房屋。根据土地法的相关条文,主要指的是土地税及改良物税。新土地法第95条对此做了详细规定:市县政府为救济房屋不足,经行政院核准,得减免新建房屋之土地税及改良物税,并定减免期限。没有开征土地改良物税的地方则减免征收房捐。77这是增加住宅、解决住宅问题的一个积极举措,也是间接减轻租户负担的政策。然而,从经济学的角度来说,减免税收仍是比较消极的政策,也是政府在没有足够力量或者房地产业比较发达时期采取的政策。相比之下,当时的西方国家实行的给以私人补助金的制度较为合理。如英国1919年规定,无论何人,建筑价值在1000磅以内的家屋,国家财政将给予135乃至160磅(以后提高为260磅)的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款。78当时有学者指出:“英法二国奖励私人及团体建筑住宅之政策,较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者,更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏,无大批现款以应各都市之需求,立法者为顾全事实起见,以对奖励建筑之减免税款办法,极易施行故欤?”79 在抗战爆发后,政府采取了许多积极措施。《内地房荒救济办法》首次规定,对于合乎下列法定条件的私营住宅,政府给与包括减免税捐在内的多种奖励:①在地方政府指定之区段内建筑者;②建筑成村满二十幢者;③院落占地基面积百分之四十以上者;④建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者;⑤建筑经等级合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者;⑥建筑资金筹足百分之六十以上者;⑦住宅建成后,依照土地法第一百六十三条至第一百六十七条之规定出租。政府的奖助措施包括:①通街道路及公用设备由地方政府尽先完成;②房捐减半征收,但应以三年为限;③建筑经费不足者介绍押款。 不难发现,上述奖助措施补充和修正了土地法的规定。特别是首次规定对私人建筑经费不足者介绍押款,实际就是由政府为私人贷款提供担保。但在当时环境下,这个法规也有明显的缺点。首先是奖助对象没有包括对炸毁房屋的修复。这在一定程度上影响了炸毁房屋的修缮。其次,“对于私营建筑之建立,仍嫌限制过严,难收鼓励之效。”其中最突出的就是自筹资金比例要求较高。因此有人建议:“改善奖励私营住宅办法,人民自营建筑,资金筹足百分之四十以上者(原为百分之六十),得请求政府奖助。但建筑计划,须经中央主管机关之核。”80这一意见在抗战后的《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》中得到了一定程度的采纳。 抗战后期,中国政府得到联合国善后救济总署的援助,在各收复区城市实施房屋修建计划,81但战争结束的时候,房屋损毁十分严重,内战的危险也使得私人多不敢投资房地产。为此,在四届三次参政会上,有参议员提出解除房荒应鼓励建屋并废止房地产不得做押款之规定的建议案,内政部奉令拟具具体办法,该部当即草拟《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》,于1948年下半年提交行政院第四十六次政务会议决议修正通过,并转请国民政府核示在案。82作为国民政府第一次专门就鼓励和援助私人建筑住宅所颁布的法令,该法令的内容颇多值得借鉴之处。 首先,扩大了奖助对象的范围,既包括为公共建筑居住必要之房屋而依法组织的合作团体,也包括为建筑必要之自住房屋之各个人民,还针对许多房屋被炸毁的情况,将修复损毁房屋也列入奖助对象。这比之《内地房荒救济办法》的奖助对象限于建筑20幢以上房屋的房主,自然更利于调动小业主的积极性和推动炸毁房屋的修缮。 其次,奖励方法更为优惠和明确。包括:①豁免地价税一部或全部三年至五年;②豁免土地改良物税或房捐一年至三年;③协助取得地基;④协助向银行贷款;⑤减征公共工程收益费,并予交通及装置水电之便利。这比之《内地房荒救济办法》减免房捐、介绍押款、尽快完成公共设施无疑要更为可行和有吸引力。 第三,奖助之标准更具针对性、也更为优惠:①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上,转移廉价租与平民居住者,给与豁免地价税一部或全部三年至五年之奖助;②凡在地方政府指定区域建筑住宅,或改造接连五幢以上残毁不能居住之房屋,经在修建前申请查明属实者,给与豁免土地改良物税或房捐一年至三年之奖励;③凡建筑资金已经筹足无法取得基地者,给与协助取得基地之奖助;④凡建筑资金已经筹足百分之五十以上,而有基地者,给与协助向银行贷款之奖助,但在贷款未偿清前,不得出售;⑤凡在市郊建筑房屋满二十幢以上者,给与减征公共工程收益费并予交通及装置水电便利之奖助;⑥合于前条两款以上者,得给与两种以上之奖助。 该草案不但大大突破和细化了新旧土地法和《内地房荒救济办法》的规定,而且吸收了1941年第三次全国内政会议的意见,如将房主自筹资金的比例降低为50%(原为60%),而且区分不同性质的住宅(在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等),给与不同的奖励等,应当说,这是相当值得赞许的一次立法。83 六、民国时期住宅立法的不足 首先,有的条款不够具体,难以操作。如强制空屋出租,在旧土地法中没有这类规定(就应付房荒来说,这本身就是一个失误)。《战时房屋租赁条例》第一次规定,发生房荒的地区可以限期令房主出租多余房屋。但是,租赁契约应如何强制,其约款应如何决定,均没有规定,适用上自不免发生困难。抗战后的新土地法规定,对于城市地方个人自住房屋的间数,市县政府可以斟酌当地情形,为必要之限制。但是超过限制的自住房屋间数是否可以限令出租,也没有明文规定。随后颁布的房屋租赁条例做了补充规定,政府可以限其一个月内出租。违者处以罚金。但即便如此,仍然不易执行,因为“市县政府必须实行挨户清查人数与房屋间数,显系扰民之举。” 84 其次,有的条款不够明确,甚至司法机关对此的解释都前后矛盾。如按照民法的规定,定期房屋租赁期满即可终止契约,不定期房屋租赁则随时可以解约条件。从旧土地法开始,先后对收回房屋即终止契约的限制条款做了新的规定,修正或补充了原来民法的规定。但除了《房屋租赁条例》以外,其他法令都没有明确其适用范围。为此产生了不少争议。抗战前有学者认为,旧土地法的有关规定(第166条)“虽无明文规定为约定期限的租赁或未定期限的租赁,但按其立法本旨,想必是包括未定期限的租赁而一并规定的。” 851946年院解字第三二三八号赞同这一意见,认为新土地法的有关规定(第100条)“于定期或不定期之租赁均适用之。”但1947年院解字第三四八九号则认为“院解字第三二三八号解释,应予变更。”新土地法有关规定“于施行前未终止之不定期租赁,亦适用之。至定期租赁契约,无论其订约系在施行前抑在施行后,均无同条之适用。” 86史尚宽先生在1960年于台湾出版的著作中认为,土地法本条规定“应解释除第1一款外,对于定期租赁亦有许用,不过所谓收回应解释限于因出租人行使终止权而收回。其因期限届满租赁关系消灭者,不在其内。如此则可免定期与不定期租赁有失均衡(例如不定期租赁适用土地法第100条第3款规定,而定期租赁则可适用民法第440条第2项规定)。” 87但这个问题并没有得到解决,1970年和1990年代先后有台湾学者专门撰写论文讨论。88更有台湾学者主张将本条加以修正。89 第三,具体到实施上,由于客观上的一些原因(如地政机关未能及时成立90)和上述立法上的缺陷,不是太顺利。特别是房租管制直接侵害到房主的利益,同时又没有配套措施,如采取类似减免私人建筑新屋税款的办法,减免出租房屋业主的房捐或其他税收,91遂遭到房主或明或暗的抵制。上海的情况已如前述。据北平市地政局局长在1947年北平市参议会第一届第一次会议上的报告,“强制出租”在北京市是“不可能之事”。因为“旧习相沿,积重难返,有空余房屋者又多系在社会上有相当声望之闻达缙绅,政府未便强制执行。”因此,从实际出发,只有“调整房租较为有效”。92在当时战乱频仍的社会环境下,政府也无力切实执行法律。所以上述立法的实际效果难以评价。
七、结语 回顾民国时期住宅救济的立法史,我们可以看出,随着城市化和工业化的进行,住宅问题必然出现且必须妥善解决。民国时期模仿西方,基本建立了住宅救助和保障制度,由于社会动荡,未能全部付诸实施,但其重视市场机制的作用、承认政府的责任则是值得肯定的,一些具体的制度设计也值得今天借鉴。最重要的有如下三点: 第一,政府要承担起住宅保障的责任;这是解决住宅问题的关键。但要注意的是,在和平时期,政府对住宅保障的首要责任是要建立健全的房地产市场,制定最低和比较舒适的住宅标准,使房产市场的发展符合住宅保障的目的,维护住宅消费者的利益,防止房地产市场的大起大落。即使在本文考察的战争时期,政府也还是相当重视利用市场规律,采取各种经济手段(减免税捐,协助购买地皮等),鼓励和吸引私人资本投入房荒救济。 第二,住宅政策必须符合国情。在房荒时期实行房租管制是必要的,否则就控制不住局势。但在和平时期则另当别论。反思当前的住宅政策,片面追求住房自有率的提高而一味鼓励私人购买住房的政策不但超越国情,也不符合现代社会的住宅产业规律(现代社会流动性大,租赁是解决居住问题的重要途径)。住宅政策的基本目标应该是保障每个家庭通过自己的力量租赁或购买到适当的和可负担的住房。因此要形成住宅获得途径的多元化与可接近性。 第三,要鼓励和支持地方政府在中央确定的原则指导下,积极探索合乎本地实际的住宅保障的法律和政策,如上海市房屋义卖的办法、奖助私人建筑社会住宅的做法,都是别的城市未必能效仿的,但却适宜于上海经济比较发达的情况。当前应该鼓励各地在国家政策的范围内,尝试各种“土办法”。

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